“未依法备案环境影响登记表”行政处罚追溯期限从何时开始计算？什么情形下不予处罚？

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全文3500字，阅读时间12分钟。

“未依法备案环境影响登记表”行政处罚追溯期限从何时开始计算？什么情形下不予处罚？‍

最近我们在广东省生态环境厅网站看到一则关于“未依法备案环境影响登记表”的违法行为，行政处罚追溯期限从何时开始计算？”的咨询回复。

答案是“根据《行政处罚法》第29条和《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》第2条，未依法备案环境影响登记表的违法行为的行政处罚追溯期限应当自建设行为终了之日起计算，超过两年未被发现的，不再处罚。”

广东省生态环境厅的答复是否符合法律法规的规定，这里我们先卖个关子。

我们先看看为什么执法实务界会困惑于“未依法备案环境影响登记表”之违法行为的行政处罚追溯期限才何时开始计算？

「为什么执法实务界会困惑于“未依法备案环境影响登记表”的行政处罚追溯期限从何时开始计算？」

问题“环境影响登记表未备案的违法行为，行政处罚追溯期限从何时开始计算？”是在2021年5月被回复的，当时回复适用的《环境影响评价法》是2018年第二次修正的文本，也是现行有效的法律文本。

《环境影响评价法》（2002）于2003年9月1日起施行，彼时环境影响登记表与环境影响报告书、环境影响报告表一样尚为审批制。需要填报环境影响登记表的建设项目应当在开工建设前获得审批。

《环境影响评价法》（2002）

第二十二条第一款　建设项目的环境影响评价文件，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批。

第二十二条第三款   审批部门应当自收到环境影响报告书之日起六十日内，收到环境影响报告表之日起三十日内，收到环境影响登记表之日起十五日内，分别作出审批决定并书面通知建设单位。

第二十五条　建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。

《环境影响评价法》于2016年7月第一次修正时，环境影响登记表从“审批制”改为“备案制”。2018年修正未对第22条和第25条进行修改。

《环境影响评价法》（2018第二次修正）

第二十二条第一～三款  建设项目的环境影响报告书、报告表，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批。

审批部门应当自收到环境影响报告书之日起六十日内，收到环境影响报告表之日起三十日内，分别作出审批决定并书面通知建设单位。

国家对环境影响登记表实行备案管理。

第二十五条　建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。

第三十一条第三款 建设单位未依法备案建设项目环境影响登记表的，由县级以上生态环境主管部门责令备案，处五万元以下的罚款。

如果我们回顾《环境影响评价法》2016年第一次修正前后的法律文本不难发现，2016年和2018年两次修正的文本对环境影响登记表的备案时间点没有做出规定。

虽然《环境影响评价法》2016年和2018年两次修正的文本仍然和《环评法》（2002）一样将“环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表”统称为“环境影响评价文件”，但我们已很难将环境影响登记表的“备案”与2016年和2018年修正文本第25条所规定的“审查”划等号，这是两个性质和内涵都不相同的行政行为。

因此，第25条所规定的“建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设”，对需要备案环境影响登记表的建设项目是否有约束力存疑。

所以，看似非常简单、没有必要提出的问题，由于修正之后的法律对此没有了明确清晰的规定，才会在企业守法和行政机关执法实务中产生了看似没有必要的疑问。

根据上述分析推断，广东省生态环境厅的回复是依据《环境影响评价法》历次文本以及环境影响评价相关规范性文件对环境影响报告书（表）、登记表的规定，类推解释建设单位应当在开工建设前完成环境影响登记表的备案。

然而，我们搜索“生态环境部规章库”发现，生态环境部（原环境保护部）曾于2016年11月16日发布了《建设项目环境影响登记表备案管理办法》（部令第41号），该办法于2017年1月1日起施行。

该办法第9条明确规定，建设单位应当在建设项目建成并投入生产运营前，登录网上备案系统，在线提交建设项目环境影响登记表；且网上备案系统自动生成备案编号和回执，该建设项目环境影响登记表备案即为完成。

《建设项目环境影响登记表备案管理办法》（部令第41号）

第九条  建设单位应当在建设项目建成并投入生产运营前，登录网上备案系统, 在网上备案系统注册真实信息，在线填报并提交建设项目环境影响登记表。

第十二条  建设单位在线提交环境影响登记表后，网上备案系统自动生成备案编号和回执，该建设项目环境影响登记表备案即为完成。

由此已清晰可见，“备案”之行政行为与《环境影响评价法‍》第25条的“审查”不同。依据该办法的规定，“未依法备案环境影响登记表”之违法行为的行政处罚追溯期限的起点应当为“建设项目投入生产运营之日”，而不是广东省生态环境厅回复所称的“建设行为终了之日”。

“建设项目投入生产运营之日”应当不早于、一般晚于“建设行为终了之日”，因此，行政处罚追溯期限的起点不同，将导致行政处罚追溯期限的终点也不同。这一点应引起行政执法机关以及企业的注意。

「什么情况下对“未备案环境影响登记表”不予处罚？」

我们看一下《环境影响评价法》对环境影响登记表的定性，“对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。”

也就是说，需要填报和备案环境影响登记表的建设项目对环境影响很小，所以从程序上不需要进行环境影响评价。

归于此类的建设项目即使没有备案，也不会造成环境危害后果，或者环境危害后果极小。可以说，“未依法备案”的违法行为仅仅违反了生态环境行政管理秩序，并不会对环境造成现实的危害后果。

因此，我们认为，生态环境行政执法机关可以依据行政处罚“过罚相当”的原则以及《行政处罚法》第33条，对“未依法备案环境影响登记表”的建设单位不予行政处罚。

《行政处罚法》（2021年修订）

第三十三条　违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。

经过网络搜索，我们也发现对“未依法备案环境影响登记表”不予处罚的行政执法案例。

1. 烟台市某海珍品有限公司未依法备案环境影响登记表不予处罚案（2020）2020年7月18日，烟台市生态环境局开发区分局现场检查发现，该企业鳕鱼水产品加工项目未依法备案环境影响登记表。依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第三款的规定，开发区生态环境分局责令该企业立即改正违法行为。鉴于该企业违法行为轻微，经责令改正后于5个工作日内按要求完成备案，依据《山东省轻微违法行为不予行政处罚和一般违法行为减轻行政处罚事项清单》和《山东省生态环境行政处罚裁量基准》的规定，开发区生态环境分局决定对该企业不予行政处罚。
2. 防城港市某合作社未依法备案环境影响登记表不予处罚案（2021）某合作社未依法备案生猪养殖项目环境影响登记表，擅自在防城港市防城区江山乡新基村新角组建设生猪养殖项目，并投入生产。 某合作社已于2021年4月19日依法完成环境影响登记表备案，并于2021年4月20日递交《免予处罚申请书》。依据《广西壮族自治区规范环境行政处罚自由裁量规则》第八条第一项：“有下列情形之一，当事人及时主动消除环境影响且环境影响轻微的，由当事人提供相应材料，经生态环境主管部门核实后可以免予处罚：（一）建设单位未依法备案建设项目环境影响登记表、排污许可证登记，在发现后5个工作日内改正的；”的规定，决定对某合作社不予行政处罚。 
3. 广东省生态环境厅2021年11月14日发布的《广东省生态环境不予行政处罚的轻微违法行为目录》（2022年1月1日起施行，5年有效）建设单位未依法备案建设项 目环境影响登记表，同时满足下列情形的，不予行政处罚：（1）属于首次违法；（2）在责令改正期限内改正违法行为，危害后果轻微。

不过，我们仍然搜索到了一些对“未依法备案环境影响登记表”给予处罚的案例。这在实践中属于生态环境行政执法机关行使自由裁量权的范畴，没有完全统一的答案。生态环境行政执法机关可以根据案件的具体情况决定是否适用“违法行为轻微、及时改正且无危害后果，不罚”、“首违不罚”等行政处罚规则。

建议企业一则注意环境影响登记表备案‍的时间点为“建设项目投入生产运营之前”，做到合法合规；二则如果已经造成“未依法备案环境影响登记表”的情形，应尽快完成在线备案手续，改正违法行为，并依据《行政处罚法》和当地生态环境行政执法机关的自由裁量规则，以及案件的具体情形积极争取不予处罚。

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